他都市調査報告 札幌市および函館市


2016年4月14日(木)、

時間 午前10時~11時50分

調査場所 札幌市役所

説明員  札幌市議会事務局政策調査課 長岡隆男係長 杉本昌隆係員

調査目的

福岡市において議会改革調査特別委員会が設置され、議会改革に取り組んでいる。調査の項目として「議会基本条例」制定が上がっている。札幌市では2013年2月議会で「議会基本条例」が可決し、4月1日から施行されている。本市における「議会基本条例」制定にむけた特別委員会での審議に資するため、札幌市における「議会基本条例」制定の経緯と施行後の状況、条例の特徴等について調査した。

 

1、「議会基本条例」制定の経緯

1)2007年5月2日~2011年5月1日まで

議長の諮問委員会として議会改革・機能強化検討委員会を設置。当初議員定数について検討を始めた。委員会の構成は各会派1名(一人会派も含む)とし、非公開での調査とした。2009年7月13日の委員会である会派から「議会基本条例」について提起され、制定の是非を含めて検討項目とすることとなった。2006年に栗山町で「議会基本条例」が制定され、各地で「議会基本条例」制定の動きがあった。2009年時点では川崎市やさいたま市など政令市を含め125の自治体で「議会基本条例」が制定され、100の自治体で検討がなされていた。

同年9月7日~12月9日に議会の法体系、他自治体の制定状況等を調査。12月21日、22日にさいたま市議会、所沢市議会、佐々木信夫中央大学教授を訪問し、調査を行った。さいたま市議会では市民と共有できる条例案づくりを目指したこと、所沢市議会では自由討論について、佐々木教授には議会の意義として市長部局との関係、議会としての審議機能の強化、議会法制局の必要性などを学習した。

2010年1月22日~3月19日においては、制定の可否等の調査研究を行なった。会派内での検討がなされ、肯定的意見としては議会の役割と責務が明確になる、制定過程を通じて意識化ができる、否定的意見としては抽象的なものになり形骸化する,というものであった。同年3月26日には、所沢市議会の桑畠健也議員を招き、全議員参加による勉強会を開催した。テーマは所沢市議会の議会基本条例の制定過程と実施状況についてであった。所沢市議会は全議員が参加して条例づくりを行い、市民の声を聴取するために公聴会を開催、専門家等の知見も聴取した。この学習会を基に制定の可否についての結論を出すこととした。4月9日の委員会では制定することについての基本的合意を得た。札幌市議会全議員による勉強会が実施できた背景は、「議会基本条例」制定が議会からの声で始まったこと、当時既に札幌議会としての議員提案の条例制定を行うなど議会が活性化していたことがある。

4月22日~6月3日には条例制定に向けたスケジュール等について検討、6月11日~12月9日にはテーマ別の自由討議がされた。

 

2)2011年5月2日~

改選後、議長の諮問委員会として「市民に役立つ議会検討委員会」を設置し、継続して調査を続けることとした。2011年9月29日~11月1日には課題についてのブレーンストーミングやKJ法による意見交換がなされた。そもそも議会とはどうあるべきか、議会の役割、いまの議会が足りないものは何か、市民が議会が見えないと言っていることについて、などが議論された。ファシリテーターは座長が行なった。この検討を基に、2012年5月22日~7月25日にかけて、議員間討論について、市民の意見聴取について、市長部局の監視について、政策能力強化についてなど条例に織り込む項目について協議した。議会として市長部局の政策提案などについての動きが把握できていないこと、議会としての情報発信がもっと必要なこと、議会報告会をどうするか、議会事務局の強化についてなど議論された。

同年8月6日~11月1日には前期座長を務めた議員からの素案の提案を受けて、先進的自治体の条例を参考に素案についての協議をした。同年11月15日に素案および市民意見募集の実施について合意した。議会としてパブリックコメントの制度がないため、市長部局が行っているパブリックコメントに準じてアンケートとして行った。ホームページ、市の施設等に素案を置き、eメール、FAX、郵送、直接届け出で意見を受けた。意見は12名、80校もが出された。市民に対する公聴会は行われていない。

2013年1月24日~2月1日に市民意見に対する回答について協議された。主な意見として「努める」という表現には「行う」という主体的表現に変更、議会報告会については会派制で動いているため議会としての報告会は結果報告だけになることから市民が期待するものにはならないとして、各会派や議員個人で行うとした。同年2月26日平成25年第1回定例議会において賛成多数で可決、4月1日施行となった。

これまで検討委員会は全会一致で行ってきたが、1会派が途中から出席をやめたが、座長の判断として検討を中断することは市民及び市政のためにならないとして委員会を継続した。2016年2月議会において議会基本条例案に反対した議員は途中から委員会を欠席した1会派2名だけであった。反対の理由は、条例制定しなくても従来から行なってきたことであること、市民が関心を持っていることは議員定数と議員報酬であり、条例制定する必要がないというものであった。

 

2、「札幌市議会基本条例」制定過程の特徴

札幌市議会の条例制定過程の特徴として、全議員参加の全会一致での条例制定であったこと。また、ブレーンストーミングやKJ法など自由な討議による検討がなされたこと。座長がファシリテーターを務め、議会が主体的に検討を行ったことなどが上げられる。しかし、委員会は議長の諮問機関とし、非公開で行われた。委員会終了後記者会見等で情報を流していた。

3、条例の特徴

1)条例の特徴は前文で「市民に開かれた議会を目指す」としていること、2011年3月の東日本大震災および福島原発事故後であり、災害時の議会の役割を明記、議会の役割と行動原理を明記したことにある。

2)市長部局の反問権については所沢市を参考に、答弁のために質問の趣旨を確認するもので、対案を求めるものではない。

3)議会報告会は会派制を採っており、報告会では結果報告になり、市民が期待するものにはならないとの判断をしている。議会主催による議会報告会は今後の検討課題としている。議会報告は会派及び個人で行うよう条例で定めている。

4)議員間討論については、議会の役割として市長部局の監視と評価が中心であり、議員間の自由討論はしていない。議会としての条例提案等では既に議員間討論はしている。

5)公聴会、参考人招致の活用、専門的知見の活用、については、冬季オリンピック招致をするときに参考人招致を行った。議会改革・機能強化検討員会で議員定数を検討したときに学識経験者を呼んだ。

6)請願・陳情の扱いについては市民提案という視点から同じように取り扱っている。陳情については受け付けた時点で事務局が見て、請願とした方がよいと判断したものは紹介議員になりそうな議員を紹介するなどしている。請願・陳情は幹事長会議で所管常任委員会の振り分けをしている。採決については継続審議の扱いが多い。

7)市民の意見表明については請願・陳情審査の休憩時に10分ほど時間をもっている。議事録に残さないことについて市民から会議録に記載を求める意見が出ている。

8)政策調査課の強化については、議会事務局政策調査課が各市の情報や図書の紹介を2ヶ月に1回ニュースとして議員に配布している。また政策調査課の職員を様々な研修に派遣している。中央図書館と議会図書館を連携することで議員の資料請求に対応している。

 

所見

議会改革に議員全員が積極的に取り組んできたことが感じられた。特に座長のリーダーシップと提案力が大きな推進力となっている。議会基本条例として「市民に開かれた議会を目指す」という姿勢を明確にしており、「市民に役立つ議会検討委員会」を継続して設置していることにその姿勢が見られる。議会基本条例制定を理念に終わらせないためには、議会報告と具体的な市民が市政に関与する仕組みが必要と考える。

今回の調査から、公聴会、参考人招致のあり方および学識経験者の活用の在り方の検討が必要であること、議会主催の議会報告会の在り方について市民の期待に応えられるような運営の在り方について本市においても検討が必要であると考える。また、陳情は市民提案という視点から、請願と同じように扱うべきと考える。

 

 

2016年4月15日(金)

時間 午前9時30分~11時30分

調査場所 函館市役所

説明員 函館市総務部防災担当 井本剛志課長、小林真基主査

調査目的

函館市の対岸の青森県大間町に建設計画がある大間原子力発電所の建設が計画されている。大間原発から最も近いところは23km、50圏km内には市の全域がほぼ入る。函館市は平成26年4月に提訴。市として国および電源開発に対して原発建設を中止することを求めて訴訟をしている。訴訟を起こした市の判断、議会の動き、市民の動きについて調査した。福岡市は玄海原発から40km~60kmの範囲に位置し、函館市と似たような位置関係にある。九電は玄海原発を再稼働する準備を進めており、福岡市がとるべき市政の参考にしたいと考え調査した。

 

1、大間原発建設計画の現状

大間原発は青森県下北半島の突端にある大間町の海岸に建設中で、2011年3月の福島原発事故以降建設が中断している。現在原子力規制委員会で審査中である。原子炉本体工事はなされてないが周辺道路の整備等は行われており、工事完了状況は36%となっている。原子炉形式は改良型沸騰水型軽水炉(ABWR)1、出力38万3千KWで、燃料はウラン・プルトニュウム混合酸化物(MOX)専用となっている。世界では初のフルMOX炉で、実証炉なしの商業運転が計画されている。

 

 

2、函館市の位置と大間原発稼働の問題

大間原発は津軽海峡をはさんだ対岸にあり、函館市の最も近いところで23km、50kmにほぼ市全域が入る。函館市役所の8階から対岸の大間原発を見ることができる。50圏内には道南地域の37万人、青森県内の9万人が住んでいる。大間原発からの距離は福島原発事故で汚染された飯舘村とほぼ同じ距離にあり、しかも海峡をはさんでいるため遮るものはなく、福島原発事故と同じような事故が起これば放射性物質は直接函館市に流れてくる。函館市として被害を「見える化」するために、文科省にスピーディのデータを要請したが出さなかった。函館市は環境総合研究所に依頼し、福島原発事故のデータを使い汚染状況のシミュレーションを行った。その結果、福島原発事故と同様な事故が起これば、函館市は放射性物質に高濃度に汚染されることが改めて確認された。

大間原発の位置その3 001函館市の避難路160420 001

1)過酷事故が起これば避難は不可能であり、地域全体は壊滅的影響を受ける。

①大間原発から50kmの函館圏内には37万人が住んでいる。福島原発のような過酷事故が起これば,避難路は国道5号線と国道227号線しかない。しかし、227号線は1車線の山道で避難には使えない。国道5号線は2車線の道路であるが通常でも渋滞することがあり、事故時に37万人が避難することは困難である。北海道は冬の積雪や道路凍結の問題もある。

②福島原発事故後の状況を見ると、大間原発で過酷事故が起これば、漁業や農業を基幹産業としている道南地域は、風評被害などで観光業をはじめ、地域経済に壊滅的な打撃を受ける。

③大間源歩津で過酷事故が起これば、函館市域が放射性物質に汚染され、市民の離散が生じ、地方自治体としての機能が崩壊する。

 

2)大間原発はフルMOX

大間原発はMOX燃料だけで運転される世界初の原子炉である。実証炉の実験もなく商業運転がなされることになっており、極めて危険な炉と言える。プルトニュウムは毒性が強く生成されるプルトニュウムの6割を占めるプルトニュウム239の半減期は2万4千年と長く、事故が起これは長期に亘り汚染される。

 

3)大間原発周辺には活断層が多くある

大間原発の北方海域や西側海域に巨大な活断層がある可能性が高く、敷地内にも活断層がある可能性もある。北方海域の活断層と連動して敷地内活断層が動く可能性がある。

 

4)大間原発が面している津軽海峡は通常の12海里の領海ではなく、3海里しかとれない海洋条約上の国際海峡となっている。そのため船舶および航空機等は自由航行でき、テロや安全保障上大きな問題がある。

 

5)六ヶ所村核燃料再処理工場は稼働しておらず、核燃料サイクルは機能していない。大間原発では使用済みMOX燃料の保管容量は20年分しかなく、その後の処理方法や最終処分地などが決まっていない。この様な状況で大間原発建設すべきでなく、大間原発を建設しなくても電力需要には影響はない。

 

6)下北半島には建設中断している大間原発以外にも。貯蔵量5千トンの使用済み燃料中間貯蔵所、東北電力東通原発1号機、建設中の東京電力東通原発1号機、六ヶ所村再処理工場と、原子力施設が集中しており、原子力災害の危険性が高い。

 

3、函館市の原発に関する考え方

函館市の原発についての考え方は、電力を消費する現世代が将来の世代に使用済み燃料や老朽化施設の廃炉処理などの負の遺産を残すことは問題ということから、「建設中の原発や計画中の原発は凍結し、将来の世代の判断に委ねるべき」というものである。これは「原発を推進しない」という立場であり、「脱原発」、「反原発」、「原発容認」の幅広い市民の支持を得るためである。様々な集会等に市長が招かれるが、「特定の立場に立たない」ということから出席はしていない。

 

4、大間原発にかかる主な経過

1)福島原発事故前

1976年(昭和51年)4月に大間町商工会が町議会に原発誘致の請願を出し採択された。1983年(昭和58年)8月電源開発が地質調査を始めた。1999年(平成11年)7月青森県知事が同意し、同年8月に原発設置申請を行った。しかし、敷地内の地権者である熊谷まさ子さんが土地を売却しなかったため、電源開発は2004年(平成16年)3月に申請を一旦取り下げ、熊谷さんの未買収の土地を残したまま再申請を行った。そのため計画が遅れることとなり、2008年4月に認可が下り5月に着工された。それまで函館市としては住民説明会開催などの要望はしていたが特段建設反対の動きはしていない。

 

2)福島原発事故後

2011年(平成23年)3月の東日本大震災による福島原発事故で大間原発建設は中断された。度年4月に函館市長選挙があり、現市長となった。現市長としては市長選の公約として大間原発建設の凍結を上げていたわけではなかったが、インタビューで尋ねられた時には大間原発建設は凍結すべきと答えていた。

市長就任後、2011年(平成23年)6月に北海道と連名で国および事業者に対する大間原発の安全確保を要望。翌2012年(平成24年)1月に隣接する北斗市および七飯町と連名で国および事業者に大間原発の無期凍結等を要望。同年10月、道南11自治体の首長、議長、経済界、農漁業団体連盟で国および事業者に大間原発の無期凍結等を要望。同年12月議会で大間原発訴訟準備費用の補正予算を全会一致で可決、翌2013年(平成25年)1月に弁護士と大間原発訴訟準備して委任契約を締結した。

民主党政権から自民・公明政権に変わったために、2013年(平成25年)2月に市は道南11自治体の首長、議長、経済界、農業業団体などの連盟で国に対して大間原発の無期限凍結等を要望した。しかし国からは何の反応もなく、提訴することとした。同年7月に市長は南相馬市および浪江町を訪問し、原子力災害の実態についての説明を受けた。その後、同年10月の定例記者会見で提訴を表明し、翌2014年3月第1回議会で「訴訟の提起」について上程し、全会一致(2名退席)で可決した。退席者の理由は原発建設には反対であるが敗訴したときの影響(国からの交付金等の制裁の可能性)を懸念したということである。同年6月に提訴した。同年7月に第1回口頭弁論があり、市長が意見陳述をした。

 

3)北海道内の動き

・北海道 泊原発を抱えていることもあり、大間原発に関する説明責任について要望

・北海道議会 大間原発の建設中断も含めた慎重な対応を求める決議 2015年(平成27年)3月

・北海道市長会 大間原発建設中止などの要請書

・北海道市議会議長会 大間原発建設中止について 2012年(平成25年)4月

・函館市議会

2011年(平成23年)7月 原発依存から脱却と大間原発の凍結を求める意見書

2012年(平成24年)9月 大間原発建設の無期限凍結を求める決議

2013年(平成25年)2月 大間原発建設の無期限凍結を求める要請

2014年(平成26年)12月 函館を大間原発建設に係る地元と認めるとともに、避難計画の実効性確保を含めた安全審査を慎重に行うよう求める意見書

・函館市町会連合会 大間原発建設の無期限凍結を求める決議、大間原発建設凍結実行委員会結成、市民への説明について要請文を総理大臣宛に提出、市民大署名(14万人が署名)を取り組み経済産業大臣に提出

・渡島管内町内会連絡協議会 大間原発建設凍結を求める要望書を国に提出

・北海道漁業組合連合会 将来的に向けて原発に依存しない体制を目指し、再生エネルギー等の利用促進を図ることを組合長決議する

・函館市農業委員会 大間原発建設の無限凍結を求める意見書

・北斗市市議会 原発の安全対策の強化と新規原発の凍結を求める意見書 2011年(平成23年)9月

大間原発の建設凍結に関する決議 2012年(平成24年)11月

・七飯町議会 原発から撤退、安全最優先と自然エネルギーへの展開を求める意見書

2011年(平成23年)7月

原発依存から脱却と大間原発建設の凍結を求める意見書 2011年(平成23年)8月

 

4)市民や全国からの支援を受け、多くの応援メッセージと訴訟支援の募金を受けている。訴訟支援の募金は今年3月時点で5,500万円。訴訟費用はこれまで約3千万円ほど支出、年間400万円程度。

5、函館市の訴訟の主張

訴訟では、①大間原発は福島第一原発事故前の審査基準で許可されていること、②実効性ある有効な避難計画が策定されていない、③避難計画を義務づけられている30km圏に含まれる函館市に同意権を与え、函館市が同意しない限り建設を認めるべきでない、として、電源開発には大間原発の建設し稼働してはならない、国には経済産業大臣が電源開発に対してなした原子炉設置許可処分が無効であることの確認、原子力規制委員会には函館市が同意するまで発電用原子炉設置変更許可申請を許可してはならないとしている。

函館市は、「高速増殖炉もんじゅ」訴訟最高裁判決として「地方自治体の存立を求める権利」および改正後の原子力規制法の目的に「財産の保護」が明記されているており自治体の財産権を主張している。国および電源開発は「憲法は地方自治体に固有の権利を保証するものではない」として原告不適格を主張している。2015年7月の第5回口頭弁論で、裁判所は原告適格については保留して実質審理に入る旨を伝え、現在実質審理に入っている。争点項目は、①耐震設計、②対津波設計、③火山、④フルMOXの危険性、⑤使用済み燃料プール、⑥電源、⑦テロ対策、⑧シビアアクシデント対策、⑨立地審査指針の合理性、⑩避難計画、としている。

なお、市民団体が同じように大間原発建設差し止め訴訟を起こしているが、函館市は自治体として住民のくらしを守るという立ち位置から、市民団体の裁判とは別途裁判を進めている。

 

所見

今回の函館市での調査では、原発事故による函館市の存立危機事態を招かないために原発建設差し止め訴訟を提訴したことは、地方自治の本旨に則るものであることを確認できた。市長の訴訟に向けての取り組みは丁寧に進められ、道南地域全体の理解を深め合意形成している。そのために全ての原発再稼働差し止めではなく、現在計画中および建設中の原発の建設差し止めを求める訴訟といている。また、原発推進者以外の同意を得ることとし、個別の集会等には出席をしていない。大間原発建設阻止の声が分裂しないようにし、建設差し止めの実現性を高める考えとして受けとめた。

4月14日に震度7の地震が熊本県で起き、16日にも震度7の地震が起こった。その後、群発的に震度6,震度5の地震が立て続けて起こっており、地震は大分県日向灘から熊本県八代方面において中央構造帯を形成する断層で今なお続いている。震度7の地震が立て続けに起こったことは初めてであり、今なお続く地震の構造は地震学者にとって「想定外」であり、全体像は未だ不明である。地震によって道路や橋は寸断され、鉄道や航空機もストップした。この状況を見ると過酷事故が複合災害として起これば避難は不可能であることを改めて私たちに見せている。函館市も過酷事故が起これば避難路は極め細く、事実上避難計画は作りようがないという函館市担当者の説明は十二分に理解できた。この様な複合災害が起こらなくても150万人の市民が避難することは不可能であり、加えて市外からの通勤・通学者や買い物客・観光客などを避難させることを考えれば益々避難は不可能である。

玄海原発が再稼働すれば、福岡市は函館市同様に存立危機状態になる。福岡市は今回の熊本大地震の現状を見て想像力を働かせ、住民の命と暮らしを守るという地方自治の本旨に則り、玄海原発再稼働させない取り組みをすることを求める。